所以，刘秀认为，在独享和分享帝国最高权力的博弈中，单靠一哥个人的努力，不从体制上解决问题，是非常不靠谱的。
在着手朝廷机构改革时，他继承而且发扬了先人刘彻的思路，看得准，下手狠，通过一系列措施，重建了帝国朝廷的政治生态，把最高权力牢牢地掌控在自己手中。
更加值得注意的是，他从法理和体制上把这种帝国最高权力架构和由此形成的政治生态给固定了下来。
史家称他的这种举措为“虽置三公，事归台阁”。
这就是内行看门道，外行看热闹了。
秦汉时期，人们一般称组成帝国核心领导层的哥们儿为“三公九卿”，其中，“三公”是相对稳定的，只是名称有所变化，即：主持朝廷常务工作的宰相、丞相，主持军务的太尉、大司马、司马，主持监察的御史大夫。而“九卿”则从来没有法定的九个职位，而是在三公之下设立的九个左右，一般多于九个的高级职位，这些位子上的哥们儿分别掌管皇室和帝国的各项事务，负责组成朝廷的各个工作部门。
按照这个三公为首、诸卿分治的权力运行机制，皇帝虽然是一哥，但显然也受到不小的制约，再加上朝廷的一些专职谏官和其他干部的鼓噪，一哥的权威就会处于某种程度的包围之中。
这当然是让人很不爽的，前朝的权力斗争多是根源于此。
刘秀沿着刘彻开启的“削弱三公，加强中朝”的方向，首先就是大力建设强势的尚书台。
尚书本来是诸卿之一少府的属官，在主管皇室事务的少府之下，设有尚书及其副手尚书仆射、办事人员若干，完全听命于少府。
从西汉武帝刘彻开始，为了制衡三公，一哥有意识地赋予尚书比较多的权力，尚书的地位越来越高，管的事越来越多。
到了西汉末年，尚书甚至可以根据皇帝的授权拆阅奏章，批转文件，传达皇帝的谕旨，俨然皇帝的特别助理和私人秘书。
刘秀看来，这些仍然远远不够，他干脆在此基础上建立尚书台，作为自己的近侍，名义上仍然隶属于少府，但他要求帝国所有工作，包括军事，都要向尚书台报告。
这个尚书台的权力到底有多大？答案是无穷大：啥事儿都管，是帝国权力中枢。
比如，帝国日常事务，干部任免，人事奖惩，地方考评，经济税赋，民事民生，军事防务，治安诉讼，边疆稳定，公共工程，如此等等，凡是帝国大事，一律由该台决策、交办、检查，平时朝野有什么工作一律向该台报告。